Landschaftsbauten – ein rechtlicher Balanceakt

Im Jahr 2016 reichten die Kantone Graubünden und Wallis zwei gleichlautende Standesinitiativen ein, nach welchen in Abänderung der nationalen Regelung von Art. 24c des Raumplanungsgesetzes (RPG) sämtliche nicht mehr benötigten landwirtschaftlichen Bauten wie Maiensässe, Heuerhütten und Ställe zu Wohnzwecken umgenutzt werden können, sofern ihre Identität gewahrt wird und der öffentlichen Hand ­dadurch keine zusätzlichen Kosten oder Verpflichtungen entstehen. Betroffen sind schweizweit rund 200 000 solcher ungenutzter Objekte, die nach der heutigen Rechtslage nicht umgenutzt werden dürfen.

Den beiden Standesinitiativen wurde keine Folge geleistet. Die zuständige Kommission des Ständerates (UREK-SR) anerkannte indes, dass bei gewissen Stadeln und Scheunen von Kulturgut auszugehen ist, das zu verschwinden droht. Deshalb hat sie im Mai 2017 eine Motion eingereicht. Damit beauftragte sie den Bundesrat, das Raumplanungsrecht so zu ändern, dass die Kantone die Umnutzung solcher Landwirtschaftsbauten zur Wohnnutzung – gestützt auf eine entsprechende Grundlage im Richtplan – zulassen können; namentlich unter der Sicherstellung von nicht grösseren, intensiveren oder störenden Nutzungen.

Der Nationalrat hat auf Antrag der Mehrheit seiner Kommission (UREK-NR) im Februar 2018 den Motionstext allerdings verschärft, indem solche Regelungen auf einer regionalen Planung beruhen und zu einer Verbesserung der Gesamtsituation bezüglich Natur, Kultur, Landschaft und Landwirtschaft führen müssen. Im Juni 2018 lehnte der Ständerat die Fassung des Nationalrats ab. Angesichts der auf Herbst 2018 anstehenden sogenannten RPG-2-Revision, die vom Bundesrat präsentiert und zur Diskussion gestellt werden wird, wurde auf eine weitere Differenzbereinigung verzichtet.

Interessengegensätze

Die raumplanerischen Ziele der Schweiz sind in Art. 1 Abs. 1 RPG festgelegt: Der Boden ist haushälterisch zu nutzen, das Baugebiet ist vom Nichtbaugebiet zu trennen, die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft sowie die natürlichen Gegebenheiten sind zu beachten.

Diesen Vorgaben stehen teils gänzlich unterschiedliche Ausgangslagen in den Kantonen gegenüber: traditionelle Streusiedlungsgebiete und Gebiete, in denen sich die Bevölkerung früh in Dörfern und Städten zusammenschloss. Im schweizweiten Durchschnitt liegen fast 20 Prozent der Gebäudeflächen ausserhalb von Bauzonen. Im Kanton Basel-Stadt (BS) beträgt dieser Anteil rund 1 Prozent, im Kanton Appenzell Innerrhoden (AI) ca. 46 Prozent. Entsprechend wohnen und arbeiten in BS praktisch alle Menschen innerhalb der Bauzonen, wogegen in AI ausserhalb der Bauzonen knapp 28 Prozent der Einwohner wohnen und rund 18 Prozent arbeiten. Bedürfnisse in ländlichen Gebieten und im Alpenraum unterscheiden sich somit von denjenigen im urbanen Umfeld im Unterland.

Erstere streben mitunter an, auch Bauten in der Landschaft zu ökonomisieren, wogegen das Interesse steht, die Landwirtschaftszone nicht zu einer Ersatzbauzone werden zu lassen. Sprechen die einen von der Notwendigkeit des Erhalts des traditionellen Landschaftsbildes und von wertvollem Kulturgut durch Umnutzungsoptionen, fürchten andere die weitere Zersiedlung der Landschaft sowie enorme zusätzliche Kosten für die Erschliessung zulasten der Allgemeinheit bzw. des Steuerzahlers. Wo hier Lösungsoptionen für konkrete Bedürfnisse gefordert werden, soll dort der Spekulation mit billigem Landwirtschaftsland vorgebeugt werden. Damit stellt sich die Frage, ob und inwieweit die Handlungsspielräume der Kantone erweitert werden sollen.

Rechtslage heute

Das Gesetz sieht verschiedene Ausnahmen für das Bauen ausserhalb der Bauzonen vor. Grundsätzlich geniessen rechtmässig erstellte oder geänderte Bauten ausserhalb der Bauzone Bestandesschutz, auch wenn sie (aufgrund der Raumplanungsgesetz­gebung) nicht mehr zonenkonform sind, sofern sie weiterhin bestimmungsgemäss nutzbar sind (Art. 24c Abs. 1 RPG; Art. 41 Raumplanungsverordnung, RPV). Diesfalls dürfen sie auch erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederauf­gebaut werden, was auch für die im Vor­alpengebiet häufigen an landwirtschaftliche Wohnbauten angebaute Ökonomiebauten gilt (Art. 24c Abs. 2 und 3 RPG, Art 41 und 42 RPV).

Zwar geniessen auch allein stehende, unbewohnte landwirtschaftliche Objekte wie Ställe und Scheunen Bestandesschutz. Dieser ist aber beschränkt auf jenen Zweck, für welchen sie ursprünglich gebaut und wofür sie landwirtschaftlich zonen-konform genutzt worden waren, womit die Umnutzung solcher Bauten zu Wohn- oder Ferien­häusern prinzipiell nicht zulässig ist (siehe Art. 41 Abs. 2 RPV). Die vollständige Zweckänderung bislang nicht für Wohnzwecke genutzter Bauten ist einzig unter den eingeschränkten Anforderungen von Art. 24d Abs. 2 und 3 RPG sowie Art. 39 Abs. 2 RPV zulässig. Vorausgesetzt ist insbesondere eine förm­liche Unterschutzstellung und dass ihre dauernde Erhaltung nur durch eine Umnutzung sichergestellt werden kann. Bei landschaftsprägend zu schützenden Bauten muss der jeweilige kantonale Richtplan die Kriterien enthalten, nach denen die Schutzwürdigkeit zu beurteilen ist. In Anwendung dieser Bestimmungen wurden im Kanton Tessin weite Teile der Rustici als landschaftsprägende Bauten geschützt. Sodann erlauben Art. 18 RPG und Art. 33 RPV den Kantonen, bestehende Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen besonderen Zonen, etwa einer Weilerzone, zuzuweisen. Im Kanton Graubünden gibt es für Maiensässe die Erhaltungszone, im Kanton Wallis die Maiensässzone.

Heisser politischer Herbst

Im Licht auch der bald abstimmungsreifen eidgenössischen Volksinitiative «Zersiedlung stoppen – für ­eine nachhaltige Siedlungsentwicklung» (Zersiedelungsinitiative), die das Bauen ausserhalb von Bau­zonen massiv einschränken will, geht es darum, im Nichtbaugebiet eine tragfähige Balance zu finden zwischen den Prioritäten Landwirtschaft und Kulturlandschutz sowie dem Bedürfnis nach Wohnnutzung bzw. Erhalt von ungenutzten landwirtschaftlichen Gebäuden.

Soweit bekannt, wird der Bundesrat im Rahmen der bald zur Beratung anstehenden RPG-2-Revision die Trennung zwischen Bauzone (für das Wohnen und Arbeiten) und Nichtbauzone (für landwirtschaftskonforme Nutzungen sowie Freizeit) betonen oder gar stärken wollen und dabei auch das Problem teilweise illegaler Bauten ausserhalb der Bauzone angehen. Jedoch sollen auch Lösungen für im Landwirtschaftsgebiet nicht mehr benutzte Bauten gefunden werden. Der Bundesrat strebt dabei die Berücksichtigung zweier Hauptelemente an: den Planungsgrundsatz sowie den Kompensationsgrundsatz. Zum einen sollen gewünschte Umnutzungen (nur) in einem kantonalen Richtplanverfahren, mithin unter Einbezug des Volkes, festgesetzt werden können. Zum andern sollen Kantone, die landwirtschaftliche Gebäude umnutzen wollen, verpflichtet werden, andernorts im Kanton diese Mehrwohnnutzung zu kompensieren. Die konkrete Umsetzung des Kompensationsgrundsatzes soll im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens erfolgen. Gerade der letzte Aspekt wird von Vertretern der Bergkantone, die eine Liberalisierung im Nichtbaugebiet anstreben und den Umbau von Maiensässen wie auch von nicht mehr genutzten Einzelobjekten erleichtern wollen, stark bekämpft.

Es gibt Stimmen, die in diesem Zusammenhang auch anstreben, die Fesseln der Zweitwohnungs­initiative zu lockern. Umgekehrt wird daran gedacht, Nutzungsmöglichkeiten von solchen Gebäuden genau zu definieren oder eine Mehrwertabgabe zur ­Unterbindung von Spekulation einzuführen. Im helvetisch-politischen zweiten Halbjahr sind Spannung und heisse Köpfe vorprogrammiert.